Evaluación y diagnóstico: restricciones vinculantes

Los formuladores de políticas se enfrentan a una multitud de obstáculos y desafíos en la financiación del desarrollo sostenible. Las evaluaciones de las necesidades financieras, el panorama y los riesgos identifican los desafíos, las oportunidades y los riesgos de la política financiera. Señalan áreas en las que las limitaciones subyacentes del mercado, las políticas o la capacidad pueden estar inhibiendo la movilización y el uso efectivos de la financiación. El diagnóstico de restricciones vinculantes profundiza el análisis de los impedimentos y sus causas fundamentales, aprovechando la experiencia y el conocimiento de las instituciones y actores locales y las herramientas relevantes, y al hacerlo ayuda a dar forma al enfoque de la estrategia de financiamiento y la priorización en particular.

El objetivo es responder a las siguientes preguntas:

• ¿Cuáles son las restricciones económicas, políticas, institucionales y de capacidad para financiar las prioridades nacionales de desarrollo sostenible que tendrían los mayores efectos si se eliminaran (es decir, las restricciones 'vinculantes')?
• ¿Qué herramientas están disponibles para identificarlos?
• ¿Qué limitaciones deberían abordar como prioridad los responsables de la formulación de políticas, por ejemplo, en el contexto de su estrategia de financiación?
• ¿Qué tan factible (y deseable) es abordar o eliminar las restricciones identificadas?

Las restricciones vinculantes pueden relacionarse con factores económicos o relacionados con el mercado, brechas normativas o regulatorias, o restricciones institucionales y de capacidad. Por lo general, los países se enfrentan a una multitud de limitaciones de este tipo. Abordarlos todos a la vez no es posible ni práctico. Habrá que establecer prioridades. Si bien dicha priorización es, en última instancia, un proceso político, el análisis de restricciones vinculantes puede ayudar a respaldar decisiones más informadas.

El enfoque para el análisis de restricciones vinculantes que se describe a continuación sugiere un diálogo estructurado con expertos y profesionales locales, junto con el uso de herramientas analíticas relevantes. Guía la identificación de las prioridades de la política financiera que son sensibles a los contextos locales y las condiciones previas, consideran las ventajas y desventajas y los factores subyacentes del problema, y tendrían el mayor impacto en la capacidad de financiar los resultados del desarrollo sostenible. Por lo tanto, apoya una priorización y una secuenciación más eficientes y efectivas de la acción política y las reformas en las áreas de acción de la Agenda de Acción de Addis Abeba.

El diagnóstico de restricciones vinculantes puede ayudar a los responsables de la formulación de políticas a:

• Identificar cuellos de botella críticos que actualmente impiden la capacidad del país para financiar adecuadamente el desarrollo sostenible;
• sopesar la importancia relativa de los cuellos de botella identificados y considerar la viabilidad de abordarlos o eliminarlos , incluso en relación con compensaciones importantes;
• Construir un enfoque sistemático y transparente para informar la priorización y secuenciación de acciones y reformas de políticas de financiamiento.

El diagnóstico de restricciones vinculantes no requiere un conocimiento completo de todos los detalles del paisaje existente. El punto importante es identificar las distorsiones cuyos efectos directos pueden ser grandes dentro de un contexto nacional específico. Si bien los formuladores de políticas intentan identificar y abordar las limitaciones en su trabajo diario, un enfoque más sistemático y específico puede ser capaz de descubrir limitaciones que de otro modo pasarían desapercibidas. También hace que el proceso de priorización, que es inherente y necesariamente político, esté más basado en el análisis y sea más transparente. El Recuadro 1 destaca las características clave de tales enfoques incrementales de reforma, incluida la naturaleza iterativa del ejercicio y la importancia de confiar en el conocimiento práctico local para informar el análisis altamente contextual.

Hay múltiples cuellos de botella que pueden limitar la capacidad de los países para financiar el desarrollo sostenible, tanto en relación con la capacidad de movilizar volúmenes adecuados de financiación (pública y privada) como para garantizar una alineación efectiva entre los flujos de financiación y las prioridades de desarrollo sostenible identificadas. En el contexto de los INFF, la atención se centra en los impedimentos en los que los gobiernos pueden influir directa o indirectamente a través de la formulación e implementación de la estrategia de financiación y las reformas políticas relacionadas (ver el bloque de construcción 2). Los cuellos de botella relevantes pueden ser económicos o relacionados con el mercado; relacionado con la política; o institucional o relacionado con la capacidad. La Tabla 1 proporciona ejemplos basados en análisis a nivel de país y que abarcan diferentes áreas de política financiera.

El enfoque de restricciones vinculantes descrito en la Sección 4 reúne evidencia del diálogo con expertos y profesionales, así como diferentes herramientas para descubrir aquellas restricciones que son más relevantes en el contexto de un país determinado. Estas herramientas pueden ser cuantitativas y cualitativas y se basan en una variedad de metodologías diferentes que incluyen: análisis econométrico; análisis de tendencias históricas; encuestas; y sistemas de puntuación, como los que se utilizan normalmente para medir la capacidad estatal.

A pesar de su amplio alcance y ventajas prácticas, el análisis de restricciones vinculantes enfrenta algunas deficiencias:

• Aplicación mecánica limitada : la flexibilidad del enfoque, que se basa en diferentes herramientas de evaluación, podría plantear un desafío para la implementación. El enfoque requiere capacidad para usar y combinar herramientas, ya que la estandarización ciega podría desviar la evaluación.
• Disponibilidad de datos : algunas restricciones vinculantes son difíciles de estimar empíricamente. Los precios sombra (valores monetarios asignados a costos desconocidos en ausencia de un mercado que funcione) constituyen el ejemplo perfecto de tal deficiencia. La falta de datos y la falta de capacidad podrían impedir las evaluaciones cuantitativas de las limitaciones vinculantes.
• Identificación a largo plazo : el enfoque de restricción vinculante es más aplicable a los obstáculos existentes. Es difícil identificar con confianza qué restricciones serán vinculantes a largo plazo.

Cuando las limitaciones de datos, capacidad o recursos impiden un diagnóstico más estructurado, un uso más ad hoc de las preguntas guía y las herramientas que se presentan a continuación aún puede proporcionar información valiosa y ayudar a aportar más rigor analítico al proceso inherentemente político de priorización de políticas financieras y desarrollo de estrategias.

El objetivo general del diagnóstico de restricciones vinculantes es identificar aquellos impedimentos críticos que, si se eliminan, tendrían el mayor impacto en la capacidad del país para movilizar y alinear de manera efectiva la escala y los tipos de financiación necesarios para cumplir con sus objetivos de desarrollo sostenible. La Figura 1 resume el enfoque sugerido.

Comienza con la identificación de áreas/flujos de financiamiento o sectores donde podrían existir restricciones vinculantes potenciales, basándose en la información de evaluaciones previas del bloque de construcción 1 (necesidades de financiamiento, evaluación del paisaje y riesgo); el alcance y el mapeo de las políticas e instituciones existentes realizadas en la fase de inicio; FN y fuentes primarias de información, incluidos expertos y profesionales locales. A esto le sigue un análisis para identificar aquellas restricciones que son más vinculantes en cada área problemática identificada, haciendo uso de una gama de herramientas y metodologías disponibles, así como un diálogo en profundidad con los expertos y las partes interesadas relevantes. En tercer lugar, se evalúan los costos de eliminar las limitaciones identificadas: no todas las limitaciones se pueden eliminar o abordar al mismo tiempo, y se deben comprender las consecuencias no deseadas de eliminar las limitaciones identificadas (particularmente en los resultados de desarrollo sostenible). Este tercer paso implica evaluar los recursos, el tiempo y la voluntad política necesarios, y las externalidades relevantes y los riesgos potenciales para los resultados de desarrollo sostenible de eliminar las limitaciones identificadas.

Las evaluaciones de las necesidades de financiamiento, el panorama y el riesgo (ver el bloque de construcción 1.1, 1.2 y 1.3) proporcionarán una visión inicial sobre las áreas problemáticas potenciales y orientarán el diagnóstico de las restricciones vinculantes. Por ejemplo, las brechas de financiamiento a nivel sectorial pueden revelar una inversión o un gasto insuficiente significativos; el análisis de las finanzas públicas puede mostrar que los niveles de ingresos fiscales están por debajo de las expectativas y objetivos nacionales; las evaluaciones de riesgo señalarán los principales riesgos que pueden estar obstaculizando la financiación.

Este conocimiento se puede combinar con los hallazgos de otras evaluaciones relevantes FN que pueden señalar áreas de bajo rendimiento y oportunidad y, lo que es más importante, con el conocimiento y la información del nivel de implementación (por ejemplo, expertos locales) . Solicitar tal conocimiento en esta etapa asegurará que el diagnóstico se base en la experiencia práctica; continuar facilitando el diálogo con las partes interesadas relevantes (tanto dentro como fuera del gobierno) a lo largo del proceso también servirá como una verificación de la realidad para todo el proceso (ver más en el Paso 2 a continuación).

La identificación del problema también puede basarse en un mapeo de las políticas e instituciones financieras existentes, incluidos sus objetivos y posibles compensaciones y sinergias entre ellos. Este mapeo, que puede que ya se haya realizado en la fase inicial, sirve para revelar brechas y debilidades en el panorama político e institucional existente.FN

Las siguientes preguntas pueden guiar la recopilación de información relevante de esta amplia gama de fuentes y ayudar a identificar las áreas/flujos o sectores de la política financiera donde el análisis de restricciones sería más útil:

• ¿Cuáles son las áreas temáticas/sectores en los que el país ha invertido significativamente menos de lo necesario, los objetivos nacionales y las expectativas de las partes interesadas y/o pares?
• ¿En qué áreas de financiamiento existe la mayor necesidad de modificar las tendencias actuales, o la mayor oportunidad de movilizar nuevos recursos y/o impacto en el desarrollo sostenible? ¿Existen flujos de financiamiento particulares que se desempeñen de manera deficiente en comparación con las aspiraciones propias del país o con sus pares (tanto en relación con los volúmenes que se movilizan como en términos de alineación con las prioridades nacionales de desarrollo)?
• ¿El país enfrenta riesgos importantes que pueden estar dificultando el acceso y la disponibilidad del financiamiento requerido? ¿Existen lagunas en su capacidad para gestionarlas (o, cuando sea posible, reducirlas)?

Una vez que se han identificado las áreas problemáticas, el segundo paso es hacer una serie de preguntas de por qué (por ejemplo, ¿por qué el gasto público en el sector de la educación está por debajo de las necesidades? ¿Por qué los niveles de ingresos fiscales son bajos en comparación con los objetivos establecidos? prioridades de desarrollo sostenible? ¿Por qué las MIPYME propiedad de mujeres tienen un acceso al financiamiento inferior al promedio?) y determine las principales causas subyacentes o, en otras palabras, las limitaciones más vinculantes .

Una serie estructurada de diálogos e indagaciones, siguiendo los pasos a) a e) que se describen a continuación, evalúa cada una de las áreas problemáticas identificadas en el Paso 1 haciendo preguntas y recopilando evidencia y perspectivas relevantes de las partes interesadas para facilitar la identificación de las limitaciones vinculantes relacionadas ( Las secciones 4.2.1 y 4.2.2 brindan ejemplos de su aplicación en áreas problemáticas de finanzas públicas y privadas). Las áreas problemáticas identificadas en el Paso 1 determinarán los expertos y profesionales que deben ser consultados, así como las herramientas y fuentes de datos y evidencia más adecuadas. Por ejemplo, si se identifican áreas problemáticas en sectores particulares (p. ej., salud/educación/agricultura/vivienda/etc.), se deberá buscar experiencia y conocimientos específicos del sector. La Sección 4.4 enumera las herramientas y evaluaciones disponibles de la comunidad internacional que los países pueden utilizar para complementar el conocimiento y la experiencia locales; van desde herramientas de gestión financiera pública y evaluación de inversiones hasta diagnósticos del sector privado, capacidades productivas y evaluaciones del sector financiero.

a) Convierta el área del problema en una pregunta de 'por qué' para guiar el ejercicio . Por ejemplo, ¿por qué los ingresos fiscales están por debajo de los niveles objetivo? ¿Por qué la inversión privada interna es más baja que en las economías pares? El conjunto de respuestas plausibles se convierte en las ramas de un 'árbol de decisiones' para explorar más a fondo.

b) Explorar y mapear posibles respuestas a la pregunta 'por qué' . Al basarse en el conocimiento local y la evidencia de las evaluaciones existentes (como las enumeradas en la Sección 4.4), se pueden mapear las posibles razones que pueden explicar el área del problema, hasta llegar a las causas subyacentes fundamentales o, en otras palabras, la posible vinculación. restricciones Deben considerarse todos los tipos posibles de restricciones vinculantes, incluidas las restricciones relacionadas con el mercado, las instituciones, las políticas y/o la capacidad. En esta etapa, es fundamental involucrar a las partes interesadas adecuadas (actores gubernamentales y no estatales pertinentes que pueden proporcionar información concreta desde el nivel de implementación) para que ninguna posible restricción vinculante quede fuera de la lista corta, incluidas las que pueden ser particularmente relevante para segmentos específicos de la población.FN

c) Formule una hipótesis de restricción vinculante . Una de las restricciones vinculantes preseleccionadas se postula como una de las principales causas subyacentes del problema.

d) Probar la hipótesis . La identificación de restricciones vinculantes es a menudo una cuestión de criterio y no de ciencia precisa y, por lo tanto, depende de los conocimientos de expertos y especialistas locales. No obstante, las restricciones que son verdaderamente vinculantes deben exhibir ciertas propiedades FN que pueden guiar la prueba de hipótesis. El análisis cuantitativo, cuando corresponda, y las consultas con profesionales y partes interesadas institucionales pueden arrojar luz sobre si ciertas restricciones son realmente vinculantes en el contexto nacional específico:

i. ¿El aumento de la oferta de un insumo restringido tendría un gran impacto en la 'función objetivo', por ejemplo, el precio o costo del objetivo? La restricción tiene un precio alto/ "precio sombra" . FN Si bien los "precios sombra" no siempre son observables, pueden señalarse mediante precios de mercado. Por ejemplo, las altas tasas de interés reales pueden indicar que el acceso a la financiación es escaso y potencialmente una restricción vinculante .

ii. ¿La eliminación de la restricción provocaría un gran impacto positivo en el área del problema? Los cambios en la restricción producirían cambios en los costos, incentivos y comportamiento. Por ejemplo, los proveedores de prestación de servicios en el sector público (por ejemplo, en salud o educación) pueden identificar aquellos aspectos de la gestión financiera pública que los afectan más negativamente. Si el acceso a la financiación es la restricción más vinculante para la inversión privada nacional, una mayor disponibilidad de crédito aumentaría significativamente la inversión.

iii. ¿Los agentes afectados por el problema intentan eludir o superar la restricción? Hay un comportamiento económico ineficiente o costoso en las áreas problemáticas. Los agentes a menudo encuentran alternativas para eludir las restricciones, como el trueque durante la hiperinflación o los préstamos a altas tasas de interés en el sector informal debido a los altos requisitos de garantía de los bancos.

IV. ¿Los individuos, empresas e instituciones que dependen menos de la restricción se desempeñan mejor que otros? Aquellos que no se ven tan afectados por la restricción tienen más probabilidades de sobrevivir y prosperar, y viceversa. Por ejemplo, en el caso de que el acceso a la financiación se plantee como una restricción vinculante para la inversión privada nacional, las empresas de los sectores que tienen más probabilidades de autofinanciar inversiones tendrán un mejor desempeño que las que dependen de la deuda y la financiación externa.

e) Repita c) yd) hasta que se identifique la restricción de enlace correcta . Si se encuentra que la restricción vinculante planteada en el paso c) no cumple con las propiedades enumeradas en el paso d), se formula y prueba una hipótesis alternativa hasta que se identifica la restricción vinculante correcta relacionada con el área del problema específico.

El enfoque se inspira en la metodología de "diagnóstico del crecimiento" , que en esencia busca identificar un pequeño conjunto de obstáculos clave para el crecimiento económico relevantes para el contexto nacional específico (en lugar de seguir los enfoques internacionales de "mejores prácticas" o "cortadores de galletas"). ), y centrar estratégicamente los esfuerzos y las capacidades y recursos limitados (o "capital político") para el cambio y la reforma de las políticas. Los INFF tienen una ambición más amplia. Todas las dimensiones del desarrollo sostenible entran en juego, y también son relevantes las limitaciones más allá de las que pueden descubrirse utilizando un diagnóstico de crecimiento (por ejemplo, cuestiones de gestión financiera pública y capacidad estatal). Como tal, el enfoque descrito aquí toma prestado el método de árbol de decisiones basado en problemas de diagnóstico de crecimiento, pero lo aplica al objetivo más amplio de los INFF. FN

4.2.1. Aplicación del enfoque a las finanzas públicas

En la Figura 2 se muestra una ilustración de cómo se puede aplicar el enfoque a un área problemática relacionada con las finanzas públicas. En 2016, el gobierno de Costa Rica , con el apoyo técnico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, evaluó las brechas económicas, sociales e institucionales estructurales de Costa Rica. El informe llamó la atención sobre las brechas institucionales y de capacidad en el sistema tributario que explican su 'brecha fiscal' o, en otras palabras, los desafíos estructurales en su sistema fiscal para gestionar la movilización de recursos y el gasto público para apoyar el desarrollo sostenible e inclusivo. Se desarrolló un árbol de decisiones para evaluar las restricciones vinculantes, mapeando tres posibles impulsores de la brecha fiscal: bajos ingresos fiscales, gasto inadecuado para el desarrollo social y económico y un sistema fiscal regresivo. El análisis concluyó que los bajos ingresos tributarios eran la razón principal detrás de la brecha fiscal de Costa Rica, y que la restricción más vinculante que subyacía a esos bajos niveles de ingresos tributarios eran los bajos ingresos por impuestos sobre la renta y las ventas, como resultado en parte de los altos niveles de elusión fiscal y evasión (ver Figura 2).

Cualquier diagnóstico de restricciones vinculantes en las finanzas públicas puede basarse en (i) el conocimiento y la experiencia de los profesionales y las partes interesadas institucionales, y (ii) las herramientas enumeradas en las Tablas 2 y 3 como finanzas públicas o herramientas transversales, tanto para desarrollar árboles de decisión relevantes como identificar las restricciones más vinculantes.

Practicantes y partes interesadas. Tanto los proveedores como los usuarios de los servicios financieros públicos pueden tener conocimientos e información importantes. Por ejemplo, con respecto a los recursos públicos nacionales y la gestión de las finanzas públicas, esto incluiría no solo a los funcionarios encargados del presupuesto en el Ministerio de Finanzas y los ministerios de línea clave, sino también a aquellos involucrados en la prestación de servicios públicos, que pueden comprender mejor los problemas clave de prestación de servicios que impiden el logro de los objetivos. las prioridades de desarrollo sostenible y los cuellos de botella subyacentes en la gestión de las finanzas públicas que las provocan.

Herramientas y análisis por parte de la comunidad internacional. Las organizaciones internacionales llevan a cabo análisis y evaluaciones específicos que pueden informar el análisis. Por ejemplo, los informes de asistencia técnica del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI brindan evidencia sobre los impedimentos clave de la política y los procesos fiscales a nivel de país. Los informes sobre los balances del sector público, los marcos presupuestarios a mediano plazo y la gestión del riesgo fiscal pueden arrojar luz sobre importantes brechas institucionales que, a su vez, pueden informar un análisis más detallado y profundo de las posibles restricciones vinculantes. Los diagnósticos de transparencia fiscal (ver Evaluaciones de Transparencia Fiscal en la Tabla 3) se pueden usar para identificar las debilidades clave en relación con los informes fiscales, la previsión y la presupuestación, el análisis y la gestión de riesgos y la gestión de los ingresos por recursos, que a su vez pueden señalar posibles vinculaciones institucionales o de capacidad relacionadas. restricciones Las Encuestas de Seguimiento del Gasto Público (PETS, por sus siglas en inglés) pueden informar evaluaciones específicas del sector sobre cómo fluyen los recursos públicos a través de diferentes niveles de administración e identificar desafíos específicos como fugas o problemas relacionados con el despliegue de recursos humanos en el nivel de prestación de servicios.

Los puntajes de las evaluaciones del gasto público y la responsabilidad financiera (PEFA) pueden informar la identificación de áreas problemáticas específicas y restricciones vinculantes subyacentes en tres aspectos clave de la gestión financiera pública (GFP): disciplina fiscal agregada; asignación estratégica de recursos; y la prestación eficiente de servicios. Se basan en 31 indicadores de desempeño desagregados en 94 'dimensiones', que abarcan 7 áreas amplias (o 'pilares'), a saber: i) confiabilidad del presupuesto; ii) transparencia de las finanzas públicas; iii) gestión de activos y pasivos; iv) estrategia fiscal y presupuesto basados en políticas; v) previsibilidad y control en la ejecución presupuestaria; vi) contabilidad y presentación de informes; y vii) escrutinio y auditoría externos. La construcción del mecanismo de puntuación PEFA ofrece múltiples niveles de desagregación que pueden ayudar a reducir la identificación de las limitaciones vinculantes de la capacidad de GFP. Los pilares de bajo puntaje podrían examinarse más a fondo para identificar problemas en los niveles de indicador o dimensión que podrían constituir restricciones vinculantes. La herramienta PEFA también se puede utilizar para evaluar la capacidad de los gobiernos y las limitaciones subyacentes relacionadas para responder a crisis, como la pandemia de COVID-19 (como se ilustra en el Cuadro 2).

Otras herramientas basadas en la metodología PEFA se enfocan en aspectos específicos de la GFP, como la Herramienta de Evaluación de Diagnóstico de la Administración Tributaria (TADAT) y la Evaluación del Desempeño de la Gestión de la Deuda (DeMPA) (ver Cuadro 3).

Los datos y la información de las encuestas del Foro de Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas (DCF), así como los informes de progreso publicados por la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (GPEDC), pueden informar el análisis de posibles restricciones vinculantes relacionadas con la cooperación internacional para el desarrollo. Las encuestas DCF se centran en cuestiones relacionadas con cinco facilitadores clave de la cooperación eficaz para el desarrollo (a saber: políticas nacionales de cooperación para el desarrollo, marcos de resultados nacionales, sistemas de información de cooperación para el desarrollo, foros nacionales de cooperación para el desarrollo y apoyo a la capacidad) y pueden proporcionar evidencia para explorar posibles limitaciones relacionadas con áreas problemáticas tales como coordinación o diálogo de donantes limitados, imprevisibilidad de la cooperación para el desarrollo, monitoreo y rendición de cuentas débiles, y problemas de transparencia. Los datos de monitoreo de la GPEDC pueden ayudar a arrojar luz sobre posibles problemas relacionados con la forma en que las partes interesadas (incluidos los gobiernos, los socios para el desarrollo, el sector privado y la sociedad civil) se asocian a nivel de país.

No todos los gobiernos habrán aplicado o optarán por aplicar las herramientas aquí mencionadas. No deben considerarse como condiciones previas para llevar a cabo un análisis efectivo de restricciones vinculantes. Sin embargo, cuando estén disponibles, pueden facilitar el análisis y complementar el conocimiento y la información recopilados a través de consultas con las partes interesadas.

4.2.2. Aplicación del enfoque a la financiación y la inversión privadas

La metodología de diagnóstico de crecimiento desarrolla un árbol de decisiones para identificar posibles restricciones vinculantes para la inversión y el financiamiento privados (consulte la Figura 3). Se han llevado a cabo diagnósticos de crecimiento en varios países y algunos donantes (por ejemplo, USAID y Millennium Challenge Corporation) los utilizan en su planificación estratégica. Sobre la base de un modelo de crecimiento simple FN , el diagnóstico introduce factores institucionales y económicos que pueden afectar la inversión privada en dos categorías amplias: los que se derivan del sector real (lado izquierdo de la decisión árbol), y los que se originan en el sector financiero y el acceso a la financiación (lado derecho del árbol de decisión). La metodología 'traduce' este modelo simple en un 'árbol de decisiones de diagnóstico' para ayudar a los formuladores de políticas a aislar, definir e identificar restricciones vinculantes específicas en sus economías (ya sean relacionadas con el mercado, institucionales, políticas o relacionadas con las capacidades productivas). El ejercicio consiste en descender por el árbol de decisiones siguiendo el enfoque y los pasos (a – e) descritos anteriormente. Específicamente, los diagnósticos de crecimiento involucran análisis empírico cuantitativo o inferencia estadística para probar hipótesis de restricciones vinculantes e identificar la restricción más vinculante.

Más recientemente, los árboles de decisión de diagnóstico de crecimiento se han adaptado para reflejar mejor la dinámica de inclusión. La Figura 4 ilustra una expansión con un enfoque de género. Reconoce que las restricciones no son neutrales en relación con quién está sujeto a ellas y quién puede cosechar los beneficios cuando se eliminan y, por lo tanto, incorpora consideraciones adicionales específicas de género en varios niveles. Por ejemplo, en el África subsahariana, las mujeres representan más de la mitad de todos los empresarios, pero la tasa a la que toman préstamos de las instituciones formales es menor en comparación con los hombres; Por lo tanto, las barreras específicas de género para acceder a la financiación podrían representar posibles restricciones vinculantes para la inversión privada, como requisitos para los cosignatarios masculinos en cuentas femeninas, o que se les pida a las mujeres que paguen tasas de interés más altas y se les ofrezcan préstamos de menor tamaño en comparación con los hombres.

Se pueden usar otras herramientas, como las enumeradas en la Sección 4.4 bajo financiamiento privado o herramientas transversales, para trabajar las ramas de un árbol de decisiones de diagnóstico de crecimiento y para formular hipótesis de restricciones vinculantes. Cuando un diagnóstico de crecimiento completo no es factible o deseable, o cuando el área del problema en el Paso 1 es diferente de los "bajos niveles de inversión privada" (que es el punto de partida para el diagnóstico de crecimiento), estas herramientas aún pueden informar un ejercicio de árbol de decisiones. Los datos y la evidencia de su aplicación a nivel de país pueden complementar el conocimiento y la experiencia locales de las partes interesadas relevantes. Incluyen formuladores de políticas, 'proveedores de financiamiento' o representantes del sistema financiero, y 'demandantes' de financiamiento, como representantes de empresas y expertos del sector.

Por ejemplo, los Diagnósticos del Sector Privado de País de IFC involucran el análisis de posibles limitaciones para la movilización de inversión privada tanto interna como externa, con base en una amplia gama de indicadores (incluidos datos macroeconómicos y de encuestas) y con el objetivo de apoyar un crecimiento inclusivo, diversificado y sostenible. . Pueden ayudar a evaluar el estado del sector privado e identificar oportunidades a corto plazo para la participación del sector privado, así como recomendaciones para acciones políticas y reformas para movilizar la inversión privada, teniendo en cuenta los efectos indirectos y los vínculos entre sectores.FN Las revisiones de la política de inversión de la UNCTAD identifican obstáculos regulatorios, institucionales y de capacidad que pueden ser vinculantes para la inversión extranjera directa. El Índice de Capacidades Productivas de la UNCTAD puede ser una fuente útil de datos y pruebas sobre posibles problemas relacionados con el desarrollo del sector privado, que abarca 3 áreas principales (recursos productivos, capacidades empresariales y vínculos/redes de producción) y 8 categorías (capital humano; TIC; estructura cambio climático, infraestructura de transporte, energía, capital natural, instituciones y desarrollo del sector privado). Los datos de la Encuesta de Empresas del Banco Mundial pueden proporcionar evidencia relevante sobre las limitaciones específicas que las empresas pueden enfrentar en el país, incluso en relación con el entorno propicio para los negocios o el acceso a la financiación. El índice de desarrollo financiero del FMI se puede utilizar en el contexto de los diagnósticos de crecimiento para identificar cuestiones relacionadas con el desarrollo del sector financiero (véase el recuadro 4). En todos los casos, y como se detalla en el Paso 3 a continuación, las limitaciones identificadas para los actores del sector privado pueden, por supuesto, representar salvaguardas importantes para los objetivos de política pública, en cuyo caso no son vinculantes desde una perspectiva de desarrollo sostenible.

Ningún gobierno podrá abordar todas las limitaciones identificadas en el Paso 2. Los gobiernos tampoco encontrarán necesariamente deseable eliminar todas las limitaciones identificadas. En algunos casos, no solo sería costoso eliminar las restricciones, sino que eliminarlas también podría tener consecuencias no deseadas en los resultados del desarrollo sostenible.

Para facilitar la priorización y secuenciación de las intervenciones, se deben considerar los costos y las externalidades. Estos incluyen: el impacto que tendría la eliminación de una restricción en todas las dimensiones de la sostenibilidad; los recursos (tiempo, financieros, experiencia y capacidad) necesarios; y la voluntad política requerida para implementar posibles soluciones. Entrarán en juego una serie de consideraciones:

Impacto en los resultados del desarrollo sostenible . Eliminar las restricciones vinculantes identificadas siempre debería resultar en una mejor alineación entre la financiación y los resultados del desarrollo sostenible. No debe correr el riesgo de poner en peligro el logro de tales resultados, incluso mediante la creación o el refuerzo de las desigualdades (como el género o los ingresos). También debe evitar otras consecuencias no deseadas, por ejemplo, expansiones rápidas en el acceso a la financiación que pueden amenazar la estabilidad macroeconómica o del sector financiero. Esto requiere una comprensión de la razón de ser de las restricciones existentes y de las ventajas y desventajas potenciales de eliminarlas. Por ejemplo, las regulaciones ambientales o del mercado laboral pueden limitar la inversión hasta cierto punto, pero son clave para garantizar e incorporar estándares ambientales y sociales.

Efectos transversales o intersectoriales . Los formuladores de políticas pueden decidir priorizar las restricciones vinculantes que, si se eliminan, tendrían un efecto positivo en múltiples áreas o sectores financieros. Por ejemplo, abordar los desajustes entre el gobierno y los sistemas de donantes para la gestión financiera sería beneficioso en todos los sectores de intervención y mejoraría la coordinación entre las fuentes de financiación pública internas y externas.

Impacto inmediato e impulso político . Algunas restricciones pueden tardar más en solucionarse que otras; los formuladores de políticas pueden optar por priorizar las 'soluciones rápidas' que tienen grandes impactos visibles primero, y aprovechar tales éxitos para abordar problemas a más largo plazo.

Facilidad de remediación . Esto se refiere a identificar aquellas limitaciones que pueden abordarse más fácilmente sin la necesidad de una coordinación compleja entre sectores y/o partes interesadas, y sin la necesidad de arreglos institucionales nuevos o adicionales. Por ejemplo, las liberaciones de fondos inoportunas por parte del Ministerio de Finanzas serían más fáciles de abordar que las brechas de capital humano o capacidad en todo el sector público. Los formuladores de políticas también pueden identificar qué restricciones vinculantes son menos costosas de eliminar, tanto en términos de recursos como de voluntad política, así como aquellas que requieren apoyo internacional o acción para solucionarlas.

Una matriz como la ilustrada en la Figura 5 puede ayudar a reunir estos dos últimos criterios. Las restricciones que requieren ser abordadas se organizarían en cuatro cuadrantes: según sean relevantes para uno o múltiples sectores/áreas de financiamiento, y según si pueden solucionarse dentro de un sector/institución o requieren la intervención de múltiples entidades.

Hay varias herramientas disponibles de la comunidad internacional para ayudar a los países en la identificación de restricciones vinculantes. En la siguiente sección se enumeran las más comunes, agrupadas según el ámbito de la política de financiación (transversal, financiación pública, financiación privada). También se enumeran herramientas temáticas/específicas del sector. Cuando estén disponibles, estos pueden usarse junto con herramientas y enfoques locales que los responsables de la formulación de políticas ya pueden tener. Los gobiernos pueden seleccionar discretamente los datos y la información más relevantes de la aplicación pasada (reciente) de estas herramientas en su país, o buscar el apoyo de los respectivos socios para el desarrollo si desean aplicarlos en el contexto de los INFF (las secciones a continuación incluyen organizaciones responsables de cada herramienta).

herramientas transversales

Informes de consultas del Artículo IV del FMI

La herramienta Informes de consultas del Artículo IV del FMI proporciona una descripción general de las fortalezas y debilidades/desafíos que pueden causar o conducir a la inestabilidad financiera o económica en el país. Las cuestiones específicas (relacionadas con el mercado, las políticas o la capacidad) pueden destacarse y utilizarse para identificar áreas de posibles restricciones vinculantes.

Diagnóstico Sistemático de País del Banco Mundial

El Diagnóstico Sistemático de País del Banco Mundial se utiliza para identificar desafíos/limitaciones y oportunidades clave para acelerar el progreso hacia los objetivos de desarrollo que son consistentes con las metas gemelas del Banco Mundial de poner fin a la pobreza absoluta e impulsar la prosperidad compartida, y para informar las prioridades para la participación del Banco Mundial en el país.

Evaluación de las finanzas para el desarrollo (DFA) del PNUD

La Evaluación de las Finanzas para el Desarrollo (DFA, por sus siglas en inglés) del PNUD proporciona datos y análisis relevantes para todos los componentes básicos del INFF. Con referencia específica al análisis de restricciones vinculantes, los hallazgos de DFA pueden usarse para informar la identificación de áreas problemáticas y restricciones subyacentes, especialmente en relación con cuestiones relacionadas con la capacidad e institucionales.

Herramientas de finanzas públicas

Informes de asistencia técnica del Departamento de Finanzas Públicas del FMI

Los informes de asistencia técnica del Departamento de Finanzas Públicas del FMI son informes personalizados y específicos que evalúan cuidadosamente los impedimentos en áreas diversas e institucionalmente complejas, como los balances del sector público, los marcos presupuestarios a mediano plazo y la gestión del riesgo fiscal. Puede proporcionar evidencia específica del contexto para la identificación de brechas y debilidades institucionales relacionadas con las áreas problemáticas de las finanzas públicas.

Evaluaciones de Transparencia Fiscal (FTE) del FMI

La herramienta Evaluaciones de Transparencia Fiscal (FTE) del FMI identifica brechas en la gestión fiscal y la rendición de cuentas, específicamente en las áreas de informes fiscales, pronósticos y presupuestos, gestión de riesgos fiscales y gestión de ingresos por recursos.

Herramienta de evaluación diagnóstica de la administración tributaria (TADAT) del FMI

La Herramienta de Evaluación de Diagnóstico de la Administración Tributaria (TADAT) del FMI evalúa las fortalezas y debilidades de los componentes clave de la administración tributaria de un país con referencia a nueve áreas de resultados de desempeño. Más detalle en el Recuadro 3.

Marco de Evaluación de la Política Tributaria (TPAF) del FMI y el Banco Mundial

Esta herramienta modular en línea está diseñada para servir como guía para evaluaciones sistemáticas y completas de políticas tributarias. Cubre todos los impuestos principales y puede ayudar a informar las reformas de la política fiscal.

Herramienta de evaluación de gastos del FMI

La Herramienta de Evaluación del Gasto del FMI evalúa la eficiencia del gasto público comparando los niveles y la composición del gasto con los de países de comparación. Puede usarse para informar la identificación de áreas problemáticas (en el Paso 1 del enfoque sugerido descrito anteriormente).

Programa de Gasto Público y Responsabilidad Financiera (PEFA)

Iniciada en 2001 por siete socios de desarrollo internacionales, incluidos la UE, el FMI, el Banco Mundial y cuatro gobiernos bilaterales, esta herramienta proporciona una metodología estándar para las evaluaciones de diagnóstico de GFP. Más detalle en la Sección 4.2.1.

Herramientas de GFP basadas en el mecanismo de puntuación PEFA

Una amplia gama de herramientas que cubren amplios diagnósticos de GFP, diagnósticos centrados en elementos individuales de GFP y herramientas relacionadas con el riesgo fiduciario y/o el uso de sistemas nacionales.

Revisión del gasto público del Banco Mundial (PER)

Esta herramienta analiza la asignación de recursos públicos y evalúa la eficiencia y eficacia del gasto público (tanto recurrente como de capital), incluso analizando el nivel y la composición del gasto público, y las estructuras de gobernanza y funcionamiento de las instituciones públicas. Se ha aplicado a nivel sectorial en muchos países en desarrollo.

Encuesta de Seguimiento del Gasto Público (PETS) del Banco Mundial

La Encuesta de Seguimiento del Gasto Público (PETS) del Banco Mundial se utiliza para rastrear el flujo de recursos públicos desde los niveles más altos de gobierno hasta los proveedores de servicios de primera línea. Puede respaldar una mejor comprensión de los flujos de financiación en sectores específicos y la identificación de fugas y desafíos relacionados con el despliegue de recursos hasta el nivel de prestación de servicios.

Evaluación de la gestión de la inversión pública (PIMA) del FMI

Esta herramienta marco integral se utiliza para evaluar la gobernanza de la infraestructura. Evalúa los procedimientos, herramientas, procesos de toma de decisiones y monitoreo utilizados por los gobiernos para proporcionar activos y servicios de infraestructura al público; y ayuda a identificar las prioridades de reforma y los pasos prácticos para su implementación.

Evaluación del desempeño de la gestión de la deuda del Banco Mundial (DeMPA)

La Evaluación del desempeño de la gestión de la deuda del Banco Mundial (DeMPA) evalúa las fortalezas y debilidades en las prácticas de gestión de la deuda del gobierno en el país. Más detalle en el Recuadro 3.

Análisis de sostenibilidad de la deuda (DSA) del FMI

Esta herramienta evalúa la sostenibilidad de la deuda pública y externa (de países con acceso al mercado y países de bajos ingresos) y apoya la identificación de vulnerabilidades en la estructura de la deuda o el marco de políticas.

Encuestas del Foro de Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas (FCD)

Las encuestas del Foro de Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas (FCD) se utilizan para monitorear el progreso en la responsabilidad mutua y la transparencia de la cooperación para el desarrollo. Puede ayudar a identificar brechas o debilidades en la eficacia de la cooperación para el desarrollo en los países que respondieron, especialmente en torno a cinco facilitadores clave.

Informes de progreso de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (GPEDC)

Dirigida por los países en desarrollo, esta herramienta se centra en el progreso en la implementación de una cooperación eficaz para el desarrollo a nivel nacional, regional y global, y proporciona evidencia tanto sobre los logros como sobre las brechas en la implementación de los compromisos relevantes por parte de los socios para el desarrollo.

Herramientas de finanzas privadas

Diagnóstico de crecimiento (Universidad de Harvard)

Esta metodología de árbol de decisiones respalda la determinación de restricciones vinculantes para el crecimiento económico y la inversión privada a través de un diagnóstico diferencial de los síntomas o señales observados.

Diagnóstico del Sector Privado de IFC

Esta herramienta evalúa las oportunidades y limitaciones para el crecimiento liderado por el sector privado. Cada diagnóstico incluye una evaluación del estado del sector privado, la identificación de oportunidades a corto plazo para la participación del sector privado y recomendaciones de acciones políticas y reformas para movilizar la inversión privada.

Índice de capacidades productivas (PCI) de la UNCTAD (véase el capítulo 4)

El Índice de Capacidades Productivas (PCI) de la UNCTAD recopila datos a nivel nacional sobre recursos productivos, capacidades empresariales y vínculos de producción, con miras a evaluar la capacidad de los países para producir bienes y servicios que puedan contribuir al crecimiento y el desarrollo. Puede usarse para explorar áreas problemáticas y restricciones vinculantes relacionadas con la inversión privada y el desarrollo del sector privado.

Índice de desarrollo financiero del FMI (ver también aquí )

El Índice de Desarrollo Financiero del FMI evalúa el desarrollo del sector financiero de los países a partir de indicadores de profundidad, acceso y eficiencia. Más detalle en el Recuadro 4.

Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP) del FMI

El Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP) del FMI evalúa la estabilidad y solidez del sector financiero y su contribución potencial al crecimiento y el desarrollo. Lo hace examinando varios aspectos del sector financiero que podrían informar la naturaleza y ubicación de posibles restricciones vinculantes (p. ej., obstáculos a la competitividad y la eficiencia; problemas de inclusión financiera; capacidad de los bancos centrales; problemas relacionados con la profundización de los mercados de capitales nacionales; calidad de supervisión bancaria y no bancaria y vigilancia de los mercados financieros).

Exámenes de la política de inversión de la UNCTAD

La herramienta UNCTAD Investment Policy Reviews proporciona una evaluación objetiva del marco legal, regulatorio e institucional de un país para la IED, con el fin de atraer mayores volúmenes y maximizar los beneficios de la misma.

Base de datos conjunta de diagnósticos publicados por BMD y otros socios para el desarrollo

Un repositorio de diagnósticos de países realizados por ADB, AfDB, DFID, EBRD, EIB, IFC, MCC, OECD, Sida, PNUD y WB. Estos incluyen diagnósticos sistemáticos de país y diagnósticos del sector privado (mencionados anteriormente); análisis de restricciones de MCC; y otros.

Herramientas temáticas/específicas del sector

Diagnóstico de crecimiento 'engendrado' (Brookings)

Esta herramienta amplía el enfoque de diagnóstico del crecimiento para reflejar mejor las dinámicas de inclusión, en particular el género, al resaltar áreas en las que una perspectiva de género puede arrojar resultados diferentes al evaluar las limitaciones al crecimiento económico y la inversión privada.

Marco complementario PEFA para evaluar la gestión de las finanzas públicas con perspectiva de género

El Marco Suplementario de PEFA para la Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas con Perspectiva de Género se modifica para evaluar las fortalezas y debilidades de los sistemas de GFP para responder a las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres, así como a los subgrupos dentro de estas categorías. Basado en nueve indicadores distribuidos a lo largo del ciclo presupuestario y se puede aplicar tanto a nivel nacional como subnacional.

PEFA para la salud (Cuadro 10)

La herramienta PEFA para la salud evalúa las fortalezas y debilidades de los sistemas de GFP en el sector de la salud específicamente. (Consulte la Tabla 3 para conocer la herramienta general PEFA).

Banco Mundial FinHealth PFM-in-health toolkit (Cuadro 9)

Esta herramienta suele ser utilizada por los equipos de país del Banco Mundial para identificar desafíos y oportunidades clave con respecto a los arreglos de GFP en los sistemas de salud del país; puede proporcionar información sobre cuellos de botella específicos.

Guía del proceso de financiación de la salud y GFP de la OMS (Cuadro 8)

La guía del proceso de financiamiento de la salud y GFP de la OMS proporciona un marco para evaluar las prácticas presupuestarias y las reglas financieras en el financiamiento de la salud en comparación con las mejores prácticas internacionales; y orienta a los responsables de la formulación de políticas en el diagnóstico de desajustes y obstáculos en el logro de los objetivos de financiación en el sector con miras a apoyar la formulación de planes de reforma.

Encuesta de Prácticas Presupuestarias para la Salud de la OCDE

Esta herramienta recopila información sobre las características institucionales clave de los procedimientos de presupuestación nacional de salud con fines comparativos. Puede informar la identificación de áreas problemáticas relacionadas en el Paso 1 del enfoque de restricciones vinculantes.

El análisis de restricciones vinculantes no es novedoso en el análisis de políticas y la implementación de reformas. Cierta evaluación, ya sea informal/implícita o explícita, de las restricciones vinculantes subyace a todos los ejercicios de priorización y, por lo tanto, de elaboración de políticas.

Muchos países también han aplicado diagnósticos integrales de crecimiento para identificar los cuellos de botella de sus economías desde la formalización y sistematización de este método en particular. Las siguientes lecciones clave surgen de la experiencia a nivel de país:

• La necesidad de un diálogo inclusivo y compromiso en dos niveles entre las partes interesadas relevantes: i) para garantizar una consideración integral y precisa de todas las áreas problemáticas relevantes (consulte la Sección 4.1) y ii) para facilitar la colaboración y la coordinación en la identificación de posibles impedimentos y la selección de las restricciones más vinculantes (ver Sección 4.2);
• La necesidad de ubicar diagnósticos de restricciones vinculantes dentro de procesos estratégicos más amplios para garantizar que el ejercicio responda a las necesidades prácticas de los formuladores de políticas nacionales y para facilitar la legitimación y la adopción de sus resultados;
• La necesidad de considerar tanto las ventajas y desventajas como las oportunidades a través de una lente de desarrollo sostenible al determinar si abordar/eliminar las limitaciones identificadas y cómo hacerlo (consulte el Paso 3 en la Sección 4.1);
• El beneficio de formalizar procesos, en la medida de lo posible, para fortalecer aún más la toma de decisiones basada en evidencia sobre políticas de financiamiento.