Evaluación y diagnóstico: descripción general

Cada visión necesita un plan, cada plan un presupuesto y cada presupuesto una estimación de costos. Con este fin, la fase de evaluación y diagnóstico de un marco de financiamiento nacional integrado (INFF, por sus siglas en inglés) brinda una comprensión detallada de las brechas de financiamiento para las prioridades nacionales y los ODS, y de los desafíos, riesgos y oportunidades en el panorama financiero de un país.

Este material de orientación sobre el elemento básico de evaluación y diagnóstico de un INFF consta de cinco elementos:

• esta nota general; y cuatro notas de orientación detalladas sobre:
• evaluación de las necesidades de financiación (bloque de construcción 1.1);
• financiación de la evaluación del paisaje (bloque de construcción 1.2);
• evaluación de riesgos (bloque de construcción 1.3); y
• diagnóstico de restricciones vinculantes (bloque de construcción 1.4).

Se basa en la guía de la fase de inicio de INFF , que establece cómo los países pueden iniciar un proceso de INFF, institucionalizar estructuras de supervisión clave, emprender el alcance y articular una hoja de ruta de INFF. Dependiendo de las preferencias y necesidades del país, las evaluaciones y los diagnósticos pueden llevarse a cabo como parte de la fase de inicio del INFF , para informar una hoja de ruta del INFF más detallada (facilitada, en muchos casos, por las Evaluaciones de Financiamiento para el Desarrollo), o después de la fase de inicio.

La guía de evaluación y diagnóstico establece el valor, el alcance, las lecciones aprendidas y las consideraciones prácticas de "cómo hacer" para cada uno de los cuatro elementos principales. Presenta una variedad de herramientas y enfoques de evaluación y diagnóstico que los países pueden usar para complementar los esfuerzos nacionales en curso y proporciona ejemplos y estudios de casos de cómo diferentes países han llevado a cabo dichas evaluaciones en diferentes contextos.

Los funcionarios de los gobiernos nacionales y locales son la audiencia principal de este material, pero también debería ser útil para los socios de desarrollo internacionales y otras partes interesadas que apoyan a los gobiernos en sus esfuerzos.

De acuerdo con el enfoque general del INFF, la evaluación y el diagnóstico no comenzarán desde cero. Más bien, se reúnen las percepciones y los conocimientos de las partes interesadas pertinentes y se utilizan los sistemas, procesos y herramientas existentes en apoyo de un proceso nacional. En este sentido, las evaluaciones y diagnósticos del INFF son:

• Integral : apoya la consideración de todas las fuentes de financiación (pública, privada, nacional, internacional), así como las normas y sistemas globales, y utiliza las políticas públicas para aprovechar sus contribuciones.
• Integrado : proporciona una base común para discutir y priorizar decisiones y políticas de gasto e inversión en diferentes sectores, y para permitir un uso más efectivo y sinérgico de los recursos (tanto públicos como privados), teniendo en cuenta las compensaciones que pueden existir en la búsqueda. de todas las dimensiones del desarrollo sostenible.
• Iterativo : mejora la capacidad para mantener una comprensión actual de los panoramas de financiamiento y riesgo y facilita los ajustes de las políticas de financiamiento cuando cambian las condiciones.
• Inclusivo : involucrar a diversas partes interesadas de manera significativa y equitativa para reflejar mejor las necesidades, los desafíos y las oportunidades de financiamiento del país y para incorporar prioridades transversales como la igualdad de género.

El componente básico de evaluaciones y diagnósticos presenta un panorama de la oferta y la demanda de financiamiento, evalúa cómo la capacidad de financiar resultados de desarrollo sostenible puede verse afectada por conmociones y crisis económicas y no económicas, e identifica cuellos de botella clave que dificultan la movilización y la alineación efectivas. de recursos

Las evaluaciones de las necesidades financieras y de las tendencias en el panorama financiero actual crean una comprensión básica de las brechas financieras. Ayudan a identificar áreas en las que puede ser necesaria una acción de política de financiación. Las evaluaciones de riesgos identifican los principales riesgos para el financiamiento sostenible y la acción política para fortalecer la resiliencia. Los diagnósticos de restricciones vinculantes identifican los impedimentos económicos, institucionales, de capacidad y de políticas subyacentes, lo que ayuda en la priorización y secuenciación de políticas, construyendo un puente hacia la estrategia de financiamiento.

Como se muestra en la Figura 1, los cuatro elementos del componente básico de evaluación y diagnóstico están muy interconectados y no es necesario considerarlos en secuencia. Idealmente, las evaluaciones se realizan de manera iterativa, de modo que los hallazgos de la evaluación de riesgos, por ejemplo, también informen las evaluaciones de las necesidades de financiamiento. Juntos, brindan la evidencia necesaria para identificar áreas prioritarias para la acción política que se abordarán en la estrategia de financiamiento (bloque de construcción 2), así como una línea de base sólida para informar el diseño y la implementación de sistemas adecuados de monitoreo y revisión (bloque de construcción 3) y mecanismos de gobernanza y coordinación (bloque de construcción 4).

En los cuatro componentes (necesidades de financiamiento, panorama de financiamiento, riesgos y restricciones vinculantes), la guía alienta tanto un enfoque 'de arriba hacia abajo' como 'de abajo hacia arriba'.

El primero incluye una revisión de las evaluaciones y diagnósticos existentes, y proporciona una gama de herramientas y metodologías que los países pueden utilizar para realizar ejercicios adicionales que se consideren necesarios.

Este último consiste en consultas y diálogo con todas las partes interesadas relevantes, para garantizar que se tengan en cuenta las ideas y las lecciones aprendidas de las experiencias de implementación y los profesionales. Por ejemplo, en relación con las evaluaciones de necesidades de financiamiento, las consultas con los implementadores de proyectos pueden informar la elección de la metodología y las estimaciones resultantes, en función de los desafíos típicos que enfrentan. Los actores no estatales pueden ayudar a cerrar las brechas de datos (por ejemplo, para la inversión privada nacional y el financiamiento privado no comercial, como la filantropía y las donaciones voluntarias) y completar las evaluaciones del panorama financiero. En la evaluación de riesgos, las partes interesadas pueden arrojar luz sobre las diferencias en la exposición y la vulnerabilidad de los grupos de población (ya que es posible que esto no siempre sea visible en los datos disponibles o en las evaluaciones existentes). Las partes interesadas tanto dentro como fuera del gobierno también pueden validar las restricciones identificadas en el diagnóstico de restricciones vinculantes.

Las secciones 4.1 a 4.4 a continuación resumen los materiales de orientación detallados para cada uno de los componentes en breve. La guía detallada incluye un enfoque paso a paso sugerido que los funcionarios gubernamentales y los equipos de supervisión del INFF pueden adoptar y adaptar según las necesidades y los contextos específicos del país.

La evaluación de las necesidades de financiación tiene como objetivo estimar los recursos financieros necesarios para implementar las prioridades nacionales de desarrollo sostenible (a través de costos cuantitativos) y apoyar la identificación de posibles opciones de financiación (a través de consideraciones cualitativas). También tiene como objetivo apoyar la toma de decisiones sobre la utilidad de los ejercicios de costeo en diferentes niveles y para diferentes propósitos.FN

El tipo y el alcance de los ejercicios de cálculo de costos requeridos dependerán de dónde se encuentre un país en el ciclo de planificación (por ejemplo, desarrollo de un plan nacional de desarrollo o articulación de proyectos y programas específicos dentro de sectores individuales); sus necesidades (por ejemplo, estimaciones de costos a corto o largo plazo); y capacidad disponible (en términos de tiempo, recursos financieros y humanos) (ver Figura 2).

La elección de la metodología también dependerá de la función del ejercicio de cálculo de costos (ver Figura 3) y, a su vez, apoyará la identificación de las herramientas más relevantes que pueden apoyar a los actores nacionales.FN

Se deben considerar tres cuestiones clave al calcular las estimaciones de costos:

• Escenarios y riesgo flexibles . Las perturbaciones del crecimiento, los desastres y otros eventos fuera del control de un país, así como los cambios en la dirección y las prioridades de las políticas, pueden afectar las estimaciones de costos. Las herramientas de simulación de políticas pueden ayudar, y los hallazgos de la evaluación de riesgos (consulte la sección 4.3) brindan información valiosa sobre las posibles consecuencias financieras de los principales riesgos que enfrenta el país.
• Sostenibilidad . Deben tenerse en cuenta todas las dimensiones del desarrollo sostenible. El principio de no dejar a nadie atrás sustenta los ODS y debe guiar la articulación de las intervenciones y políticas a costear. El marco de la ONU para evaluar quién se está quedando atrás puede respaldar la identificación de las poblaciones en mayor riesgo e informar las revisiones de las estimaciones de costos en consecuencia (consulte la Figura 4 en la guía completa del bloque de construcción 1.1). Deben incorporarse consideraciones ambientales y de cambio climático, asegurando que las opciones verdes se tengan en cuenta al calcular los costos de las acciones necesarias para lograr los resultados prioritarios.
• sinergias Aprovechar las sinergias puede reducir las necesidades financieras totales y maximizar el impacto de las inversiones. Varias herramientas de cálculo de costos ofrecen apoyo para minimizar la duplicación y maximizar la eficiencia entre y dentro de los sectores y áreas de resultados. Las herramientas de modelado dinámico y análisis de redes pueden ayudar a identificar qué políticas o intervenciones tendrían los mayores efectos indirectos, y respaldar la priorización y el enfoque de los esfuerzos de cálculo de costos cuando sea necesario.

La evaluación del panorama financiero tiene como objetivo proporcionar una imagen completa de las tendencias, desafíos y oportunidades financieras del país, analizando la gama completa de recursos incluidos en la Agenda de Acción de Addis Abeba (nacionales, internacionales, públicos y privados).

Tanto la cantidad como la calidad de la financiación importan: se deben evaluar los volúmenes de financiación y la alineación con las prioridades nacionales de desarrollo. La evaluación del paisaje consta de dos niveles principales de análisis:

• una evaluación agregada del panorama financiero : escala y combinación de gasto corriente e inversión; qué tan sostenible es; principales tendencias; cómo puede evolucionar el paisaje en el futuro; donde podría movilizarse financiamiento adicional o donde podría hacerse un uso más eficiente y eficaz de los recursos existentes.
• un análisis de la asignación y el uso de la financiación, y de los vínculos entre la financiación y los resultados de desarrollo sostenible deseados. Esto incluye un análisis específico del sector y una evaluación del financiamiento para prioridades transversales como el género o el clima.

Ambos se basan principalmente en datos producidos a nivel nacional (incluidos los datos de la contabilidad nacional y el presupuesto del gobierno), con los que los funcionarios gubernamentales ya están familiarizados, y en fuentes de datos complementarias cuando es necesario. Juntos, definen la línea de base para evaluar las brechas de financiamiento.

La Figura 4 proporciona una instantánea ilustrativa de una evaluación agregada. Incluye un panel sobre las fuentes y niveles de gasto público (finanzas públicas); un panel macroeconómico sobre los niveles de ahorro e inversión; y dos paneles relacionados con las fuentes y niveles de financiamiento privado para financiar la inversión.

El análisis desagregado analiza el gasto o la inversión en diferentes sectores o en apoyo de prioridades temáticas transversales, como el género, la acción climática o la reducción del riesgo de desastres. Las herramientas de seguimiento basadas en programas o en el desempeño, como los sistemas de etiquetado del gasto público, los marcos presupuestarios de los ODS y las revisiones presupuestarias basadas en el riesgo, pueden ser fuentes útiles de datos e información. En algunos países, también pueden existir iniciativas centradas en el seguimiento de la contribución de los actores del sector privado a los resultados del desarrollo sostenible. Además, los datos sobre financiamiento público y privado pueden desglosarse por sector y ubicación subnacional para arrojar luz sobre cómo se están financiando las diferentes prioridades y áreas y para proporcionar una línea de base para calcular las brechas de financiamiento más allá del nivel más agregado.

Además de informar la estimación de las brechas de financiamiento, la evaluación del panorama financiero puede proporcionar información sobre el alcance y el enfoque requeridos de las evaluaciones de riesgo (por ejemplo, si tipos específicos de financiamiento dominan el panorama). Pueden señalar desafíos clave para el uso eficaz de los recursos e identificar oportunidades que pueden informar directamente la articulación de la estrategia de financiación.

Los choques, las crisis y los desastres pueden desestabilizar la movilización y la asignación de financiamiento para el desarrollo sostenible, aumentando las brechas de financiamiento y, en última instancia, socavando el progreso del desarrollo sostenible. En el contexto de los INFF, el 'sistema en riesgo' involucra a las instituciones, mecanismos y actores que movilizan, asignan, gastan o invierten recursos financieros. El objetivo de la evaluación de riesgos es fortalecer la comprensión de los gobiernos sobre los riesgos para la financiación del desarrollo sostenible y apoyar el diseño de estrategias de financiación basadas en el riesgo. Como ha subrayado aún más la pandemia de COVID-19, las estrategias de financiación que no tienen en cuenta el impacto de posibles crisis y desastres no pueden ser sostenibles.

El alcance y el enfoque de las evaluaciones de riesgos del INFF dependerán de los contextos de los países, pero tanto los riesgos económicos como los no económicos (como los desastres y las pandemias) deben tenerse en cuenta al mapear el panorama de riesgos. En el centro de las evaluaciones de riesgo del INFF se encuentra el análisis de su impacto en el sistema financiero del país, con miras a evitar o reducir futuras perturbaciones. También ayuda a priorizar qué riesgos deben ser el foco de la acción política.

El análisis de diferentes tipos de riesgos puede combinarse utilizando la plantilla ilustrada en la Tabla 1, que no solo identifica los riesgos relevantes, sino que también evalúa su impacto en el financiamiento.

Para abordar las áreas restantes de vulnerabilidad y aumentar la resiliencia, se destacan las políticas en tres categorías amplias:

• Aquellas que reducen la probabilidad de que ocurran perturbaciones y de que los peligros se conviertan en desastres, como las medidas que abordan los factores de riesgo subyacentes y evitan la creación de nuevos riesgos;
• Aquellas que reducen las consecuencias negativas y en cascada de las crisis y los peligros cuando ocurren, como las medidas de preparación que ayudan a los países a anticipar, responder y recuperarse más eficazmente de las crisis y los desastres;
• Aquellas que ayudan a administrar o transferir el riesgo residual , incluidas las medidas que aseguran que el sistema retenga capacidades críticas durante un shock o desastre y pueda recuperarse después.

Dependiendo de la naturaleza del riesgo,FN los esfuerzos nacionales pueden o no ser suficientes para abordarlo adecuadamente. Por ejemplo, la acción interna puede ser suficiente para gestionar y reducir las consecuencias negativas de las conmociones y crisis exógenas, pero no las evitará; generalmente se requerirá una acción global coordinada. Por el contrario, los shocks que emanan del interior del sistema en riesgo a menudo se pueden prevenir, o reducir su probabilidad, a nivel nacional. Las evaluaciones de riesgos realizadas en el contexto de los INFF pueden informar las soluciones de políticas nacionales, así como las solicitudes de los socios para el desarrollo y los procesos de políticas globales, con miras a fortalecer la cooperación para el desarrollo y crear un entorno internacional más propicio (ver Figura 5).

El diagnóstico de restricciones vinculantes se basa en los hallazgos de los otros tres componentes del bloque de construcción 1. Profundiza el análisis de los impedimentos que obstaculizan la movilización y el uso efectivos de la financiación para el desarrollo sostenible, y sus causas fundamentales. El objetivo es guiar la identificación de aquellas restricciones que, si se eliminan, tendrían el mayor impacto en la capacidad del país para financiar el desarrollo sostenible (es decir, las restricciones vinculantes ). Los hallazgos pueden guiar la priorización de reformas y acciones de políticas y, junto con las oportunidades financieras clave identificadas en el análisis del panorama financiero, pueden ayudar a dar forma al enfoque de la estrategia financiera.

El enfoque sugerido para el análisis de restricciones vinculantes se basa en la pericia y la experiencia de las partes interesadas y los profesionales locales, complementado con herramientas analíticas relevantes (consulte la Tabla 2 en la guía completa del bloque de construcción 1.4 para obtener una lista de dichas herramientas). Brinda estructura a un proceso que los formuladores de políticas emprenden a diario (evaluación de restricciones) y, al hacerlo, facilita un enfoque más sistemático que puede ayudar a descubrir restricciones que de otro modo pasarían desapercibidas.

La metodología consta de tres pasos:·

• Identificar áreas problemáticas clave;
• Identificar las restricciones vinculantes subyacentes; y
• Priorizar las limitaciones a abordar en una estrategia de financiación.

Los hallazgos de los otros tres ejercicios de evaluación y diagnóstico pueden proporcionar un punto de partida útil para identificar áreas problemáticas , al igual que el conocimiento contextual y la experiencia de las partes interesadas y los expertos relevantes, y otras evaluaciones existentes. Los gobiernos también pueden hacer referencia a un mapeo de las políticas e instituciones financieras existentes, que puede haber sido realizado como parte de la fase de inicio del INFF y puede revelar posibles brechas y debilidades en la política financiera existente y el panorama institucional.

Para identificar las restricciones vinculantes (paso 2), un proceso iterativo explora las restricciones subyacentes en cada área problemática identificada. El enfoque está inspirado en la metodología de diagnóstico de crecimiento (ver Figura 6), que en esencia busca identificar un pequeño conjunto de obstáculos clave relacionados con el mercado, instituciones, políticas y/o capacidades para la inversión en contextos nacionales específicos. A la luz del alcance más amplio de los INFF, el método del árbol de decisiones basado en problemas de diagnóstico del crecimiento se modifica para aplicarlo a los objetivos más amplios de financiamiento para el desarrollo sostenible.

El conocimiento local y la evidencia de las evaluaciones existentes (como los hallazgos de los informes de asistencia técnica del FMI, las revisiones de políticas de inversión, las encuestas empresariales, las evaluaciones del gasto público y la responsabilidad financiera, entre otros) permiten un mapeo inicial de las restricciones plausibles. A través de una serie de preguntas de "por qué", se puede identificar una "lista breve" de posibles causas subyacentes o, en otras palabras, restricciones vinculantes. Para identificar la restricción más vinculante , los conocimientos y las experiencias de las partes interesadas y los expertos locales pueden ayudar a verificar si las restricciones exhiben ciertas propiedades (por ejemplo, si los actores invierten recursos para superar la restricción, o si su levantamiento tuvo impactos significativos) que significarían su naturaleza vinculante ( consulte la sección 4.2 en la guía completa del bloque de construcción 1.4).

Ningún gobierno podrá abordar todas las limitaciones vinculantes identificadas. Factores adicionales pueden apoyar una mayor priorización y secuenciación . Estos incluyen, ante todo, la necesidad de garantizar la coherencia con los resultados del desarrollo sostenible y, por lo tanto, evaluar el impacto que tendría la eliminación de una restricción en todas las dimensiones de la sostenibilidad (p. ej., importantes regulaciones ambientales o del mercado laboral pueden limitar la inversión, pero eliminarlas tendría consecuencias negativas resultados sociales y ambientales). Otros factores incluyen el nivel de voluntad política requerida para implementar posibles soluciones; la medida en que el levantamiento de una restricción tendría efectos positivos en múltiples áreas o sectores financieros; y el momento del impacto y la facilidad de remediación (p. ej., priorizar las 'soluciones rápidas' y aprovechar tales éxitos para abordar problemas más complejos y a más largo plazo).

Los países suelen llevar a cabo evaluaciones y diagnósticos como parte de los procesos de planificación y políticas existentes. Estos pueden usarse para identificar cómo las evaluaciones y los diagnósticos en el contexto de los INFF pueden llevarse a cabo de la manera más efectiva, haciendo uso de los sistemas, conocimientos y herramientas existentes. La Tabla 2 resume cuáles tienden a ser estos procesos, que pueden usarse como puntos de entrada para las evaluaciones y diagnósticos del INFF a nivel de país. También proporciona una descripción general de las partes interesadas que normalmente estarían involucradas.