Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a lancé le premier rapport d'évaluation du financement du développement (DFA) du Cambodge lors d'un événement virtuel qui s'est tenu le 16 juillet 2021. L'événement a été présidé par SE Ros Seilava, secrétaire d'État, ministère de l'Économie et des Finances (MEF), et a réuni 64 participants représentant le MEF et d'autres ministères de tutelle, des agences des Nations Unies, des partenaires de développement, des entreprises, des instituts de recherche et des organisations de la société civile.
La publication du DFA du Cambodge fait suite au lancement en avril 2021 du processus de développement du cadre national de financement intégré (INFF) du pays. Le DFA examine spécifiquement les différentes ressources financières disponibles pour soutenir le développement du pays – des budgets publics, de la communauté internationale, des investisseurs privés et des envois de fonds.
Les conclusions, projections et recommandations du DFA fournissent des contributions importantes pour le processus INFF et l'élaboration d'une stratégie de financement qui éclairera la prise de décision pour l'allocation et la recherche de fonds pour atteindre les objectifs de développement durable (ODD) du Cambodge et les priorités nationales de développement.
Explorer de nouvelles façons de financer la reprise et remettre le pays sur la voie du développement
Comme dans la plupart des pays, la pandémie a déclenché des revers au Cambodge. L'économie s'est contractée de 3,1 % en 2020. Les pertes de flux de financement ont totalisé 3,6 milliards de dollars EU en 2020 (graphique 1). Les sources financières les plus durement touchées ont été les recettes intérieures, l'investissement étranger direct (IED) et l'investissement intérieur privé.
Le Cambodge a élaboré un plan de relance économique post-Covid pour 2021-2023 afin de tracer la voie d'une relance durable et inclusive basée sur trois orientations stratégiques : la relance économique, les réformes et le renforcement de la résilience. Pour réaliser cette ambition, un plan d'investissement correspondant est crucial.
« À l'avenir, il est très difficile de déterminer les priorités », a déclaré SE Serey Chea, gouverneur adjoint et directeur général des banques centrales à la Banque nationale du Cambodge. Elle a averti que le pays subit une pression considérable sur ses dépenses. « Si le gouvernement doit relever tous ces défis en même temps, nous aurons besoin de différentes sources de financement. »
Le DFAE arrive donc à point nommé. « Ce rapport est particulièrement pertinent compte tenu de la mise en œuvre de mesures économiques et sociales par le gouvernement royal du Cambodge pour répondre à Covid-19 », a déclaré SE Seilava. Le plan de relance économique post-COVID du gouvernement sera lancé prochainement et est principalement financé par des ressources publiques, mais le plan explorera également d'autres sources de financement possibles.« J'espère que ce rapport fournira des informations sur les différentes options de financement disponibles », a poursuivi SE Seilava.
Figure 1 : Flux de financement passés et projetés et impact du Covid-19
Au-delà du statut de PMA
Des décennies de paix, une croissance économique élevée et une stabilité macroéconomique ont créé une base solide pour le gouvernement royal du Cambodge pour répondre efficacement à la crise. Cette période de croissance a également mis le pays sur la bonne voie pour sortir du statut de pays les moins avancés (PMA). En 2021, le pays a atteint pour la première fois le seuil minimum d'obtention du diplôme.
À mesure que le Cambodge évolue vers le statut de pays à revenu intermédiaire, la composition du paysage financier du pays devrait changer. L'aide publique au développement (APD) sous forme de prêts concessionnels ou de dons va encore diminuer. Mais l'APD n'est pas la seule principale source de financement disponible pour soutenir le développement du Cambodge.
« Certaines formes de financement, telles que l'APD financée par des dons, ont chuté de façon spectaculaire. D'autres flux, tels que les ressources nationales, les envois de fonds et les investissements étrangers directs (IDE), devraient continuer d'augmenter », a déclaré le représentant résident sortant du PNUD, Nick Beresford. "Une fois que nous serons en mesure d'assouplir les restrictions de Covid-19, nous pouvons nous attendre à une forte croissance des flux de financement du développement."
Selon le DFA, le financement destiné à soutenir le développement devrait doubler pour atteindre 23,4 milliards de dollars américains, soit 69,8 % du PIB d'ici 2025. Au sein de ces flux, les sources nationales et les envois de fonds deviennent de plus en plus importants. Les sources de financement intérieures, y compris les recettes intérieures publiques et l'investissement intérieur privé, ont augmenté rapidement au cours des 20 dernières années. Une grande partie de cette croissance est due à des améliorations significatives de la collecte des impôts (le Cambodge est le pays le plus performant de la région) et à la mise en œuvre réussie de la stratégie de mobilisation des ressources du Cambodge (Figure 2).
Alors que le rapport DFA présentait des perspectives positives pour le futur paysage financier du Cambodge, il y avait un fort consensus parmi les panélistes que se reposer sur des améliorations dans la collecte des impôts n'était pas suffisant. Les recettes intérieures reposent principalement sur les recettes fiscales (environ 85 % des recettes totales et 20 % du PIB). Malgré l'amélioration de la collecte des recettes fiscales dans le passé, il est essentiel de diversifier le paysage du financement grâce à des outils et mécanismes de financement innovants pour financer les priorités de développement énoncées dans le Plan national de développement stratégique 2019-2023 et pour accélérer la réalisation des objectifs de développement durable du Cambodge.
« Nous ne devons pas reprendre nos activités habituelles », a déclaré Mme Kristin Parco agissant en tant que coordonnatrice résidente des Nations Unies par intérim, expliquant qu'une nouvelle génération de plans de développement nationaux nécessitera des stratégies de financement solides. « Ce rapport montre clairement que le moment est venu de préparer de nouvelles sources de financement. »
Graphique 2 : Des réformes cohérentes de la politique et de l'administration fiscales au cours de deux décennies ont donné des résultats positifs. Les recettes fiscales intérieures sont passées de 10,0% du PIB en 2010 à 19,7% en 2019. Cela fait du Cambodge l'un des pays les plus performants de la région de l'ANASE.
Vers une vision plus holistique de la finance
Lors de l'événement de lancement, l'auteur principal, le Dr Phim Runsinarith, expert macroéconomique national du PNUD, a présenté plusieurs recommandations issues du DFA, en s'appuyant sur les réformes que le gouvernement met déjà en œuvre. Dans sa présentation, le Dr Runsinarith a expliqué que ces recommandations représentent une approche plus holistique de la réflexion sur le financement, en examinant les opportunités qui existent dans toutes les sources publiques et privées de financement international et national. Cette lentille holistique est une caractéristique de l'approche INFF.
Les recommandations faites pour accroître la mobilisation des ressources nationales comprennent l'amélioration de l'environnement des affaires, le renforcement des mesures de collecte des impôts et la mise en œuvre de taxes sur le péché ou de santé publique sur la consommation de tabac et d'alcool, et sur des activités telles que le jeu.
Le Dr Runsinarith a également souligné l'importance d'émettre des instruments de prêt nationaux dans la monnaie nationale du Cambodge, par opposition aux coupures en dollars. SE Serey Chea a décrit les travaux en cours pour développer un marché national des valeurs mobilières et les efforts investis par la Banque nationale du Cambodge pour convaincre les entreprises d'émettre des obligations en monnaie locale.
Figure 3 : Plus de 60 participants des ministères gouvernementaux et des agences de développement partenaires ont assisté à l'événement de lancement du DFA.
Exploiter le pouvoir du secteur privé pour le développement
L'investissement du secteur privé, qui comprend à la fois l'investissement privé intérieur et l'IDE, s'est jusqu'à présent étroitement concentré sur quelques secteurs, tels que l'industrie du vêtement, le tourisme et l'immobilier. L'un des thèmes clés de la table ronde était la nécessité d'encourager l'investissement du secteur privé, en particulier, dans les secteurs productifs qui contribuent aux objectifs de développement national du Cambodge – avec un accent particulier sur la stimulation de l'économie verte.
Le DFA comprend des recommandations pour augmenter le niveau des IDE et des investissements nationaux privés via des garanties de crédit aux entreprises et envisager le réinvestissement des allégements fiscaux. Mais le panel était tout à fait d'accord : il ne suffit pas de restaurer et de maximiser l'investissement privé, le Cambodge doit également se concentrer sur l'amélioration de la qualité des IDE. Il est nécessaire d'encourager l'IDE à se diversifier au-delà des espaces d'investissement traditionnels vers des secteurs productifs qui aideraient le pays à atteindre ses objectifs de développement à long terme.
Le système financier mondial connaît déjà un virage important vers des investissements à impact environnemental, social et de gouvernance (ESG). Selon le Global Impact Investing Network, à la fin de 2019, plus de 1 720 organisations géraient 715 milliards de dollars d'actifs d'investissement d'impact dans le monde . Un récent rapport de l'OCDE estime que le montant des portefeuilles gérés par des professionnels qui ont intégré des éléments d'évaluations ESG dépasse 17,5 billions de dollars US . La croissance des produits d'investissement négociés liés à l'ESG disponibles pour les investisseurs institutionnels et de détail dépasse 1 000 milliards de dollars américains. C'est une bonne indication de l'évolution du paysage et des priorités du financement mondial. Tous les panélistes ont convenu que le Cambodge doit s'adapter à cet environnement changeant et saisir ces opportunités de financement durables.
Le soutien du gouvernement – et une réflexion novatrice – est crucial pour que cela se produise. Le rapport du DFA présente plusieurs recommandations qui peuvent aider à orienter les investissements du secteur privé dans de nouvelles directions.
Les partenariats public-privé et les accords de financement mixte peuvent attirer des financements du secteur privé vers des secteurs sous-financés. SE Serey Chea a souligné le fait que le financement mixte gagne déjà du terrain au Cambodge. « Alors que nous sortons de COVID-19, nous voyons le secteur privé avoir un esprit plus durable. Mais nous devons nous assurer que ces fonds vont vers des investissements stratégiques au profit du pays », a déclaré SE Serey Chea.
M. Beresford a ajouté que les obligations vertes et liées au changement climatique peuvent également élargir les sources de financement. Les émetteurs financeraient des projets ayant des avantages environnementaux ou climatiques positifs, tels que des projets d'énergie renouvelable ou d'économie verte et circulaire.
Le Dr Chheang Vannarith, président du groupe de réflexion indépendant Asian Vision Institute, a souligné l'importance de renforcer la confiance des investisseurs privés dans le système juridique et réglementaire. « Les investisseurs ne devraient pas douter de notre système de réglementation et se demander si leurs investissements sont sûrs. » Les panélistes ont noté que la nouvelle loi cambodgienne sur l'investissement , qui devrait entrer en vigueur plus tard cette année, pourrait être le catalyseur nécessaire pour attirer les investisseurs vers de nouveaux secteurs.
Figure 4 : Les investissements d'IDE au Cambodge sont principalement concentrés dans quelques sous-secteurs : l'habillement, le tourisme et l'immobilier. En 2019, le secteur de la construction et de l'immobilier a reçu la plus grande part de 51 % du total des IDE approuvés.
Prochain à l'ordre du jour : changer les mentalités
À court terme, le DFA fournit une analyse de la façon dont les impacts socio-économiques de la pandémie ont modifié le paysage du financement. Cela peut aider le gouvernement royal du Cambodge à déployer des réponses politiques qui tiennent compte des effets variés sur les finances publiques et privées. Maintenir une compréhension de l'évolution de ces tendances au fil du temps sera important pour une réponse politique efficace alors que le pays navigue dans la période de reprise et avance dans l'élaboration et la mise en œuvre de sa stratégie de financement nationale. Le processus INFF concerne tout autant les réformes politiques, les incitations et les réglementations, qu'il s'agit de changer la façon dont le gouvernement et les autres parties prenantes nationales envisagent d'investir pour l'avenir.
Tout au long de la discussion, les panélistes ont continué à revenir à une question : comment changer l'état d'esprit des investisseurs cambodgiens ?
« On peut parler de financement durable, de financement vert. Nous pouvons avoir toutes les règles et preuves en place, mais si les gens n'y croient pas, alors la mise en œuvre n'aura pas lieu », a déclaré SE Serey Chea.
Radhika Lal, conseillère en politique financière du PNUD pour les ODD, a fait écho à ce sentiment : « Une fois qu'un changement d'état d'esprit est intervenu, vous commencerez à attirer des investisseurs prêts à être là pour le long terme et à se diversifier ».
Une partie du travail visant à changer les mentalités, à développer les capacités et à partager les connaissances entre les secteurs a déjà commencé. SE Serey Chea a cité l'exemple du récent protocole d'accord entre la Banque nationale du Cambodge, l'Association des banques du Cambodge et le ministère de l'Environnement à cet égard. "Cela a été un bon début pour préparer le terrain pour comprendre les objectifs de chacun et travailler ensemble à partir de là", a déclaré SE Serey Chea.
À bien des égards, la pandémie a ouvert la porte à de nouvelles formes de collaboration et à de nouvelles façons de penser. SE Serey Chea a déjà remarqué un changement au Cambodge. « Ce que je vois se démarquer pendant cette période de COVID-19, c’est un changement de mentalité. Les gens sont plus conscients de leur environnement. Les gens commencent à apprécier l'environnement vert qui les entoure. Elle espère qu'avec ce changement de mentalité - et le bon cadre de financement en place - les investissements suivront.
